东莞企业优惠政策

关于转发华建敏国务委员在部分省（市）及大城市制订完善应急预案工作座谈会上讲话的通知各镇人民政府（区办事处），市府直属各单位：　　现将《华建敏国务委员在部分省（市）及大城市制订完善应急预案工作座谈会上的讲话》转发给你们。根据市领导意见，请涉及社会应急事项的职能部门对照讲话精神，结合我市实际提出落实意见，于6月20日前报市府办汇总。东莞市人民政府办公室二○○四年六月一日华建敏国务委员在部分省(市)及大城市制订完善应急预案工作座谈会上的讲话(2004年3月25日)　　这次会议开得很好。七个省(市)及大城市的负责同志介绍了建立健全突发公共事件应急机制、提高危机管理和处置能力的做法；与会同志围绕处置突发公共事件的体制、机制和法制建设等问题，结合各地实际，提出了许多建设性意见。相信这次会议，对于提高各级政府应对突发公共事件的能力，具有重要的促进作用。下面，我讲几点意见。 　　一、切实把建立健全突发公共事件应急机制摆上政府工作的重要位置　　过去的一年，是非同寻常和值得记忆的一年。胡锦涛同志在总结去年的工作时，提出了两个出乎预料。一是我国经济建设和社会发展遇到的困难比预料的大，二是取得的成绩比预料的好。说遇到的困难比预料的大，主要是指在国际形势复杂多变的情况下，国内又遭遇突如其来的非典疫情等多种自然灾害的影响。说取得的成绩比预料的好，主要是指党中央、国务院沉着应对，及时作出一系列重大决策和部署，始终坚持一手抓防治非典这件大事不放松，一手抓经济建设这个中心不动摇，战胜了非典疫情及多种自然灾害，使去年的GDP增长率达到了9.1％，国民经济运行的速度与效益、质量比较协调，呈现出增长比较快、效益比较好、活力比较强的特点。改革开放和现代化建设取得的新胜利，极大地增强了全国人民继续前进的信心。一个聪明的民族，从灾难和错误中学到的东西要比平时多得多。经历抗击非典这场惊心动魄的斗争，我们有两点最深刻的启示：一是在全面建设小康社会的进程中，必须牢固确立和认真落实全面、协调、可持续的科学发展观，切实搞好“五个统筹”。二是一定要在全社会建立应急机制。不仅要加快建立公共突发卫生事件应急机制，而且要建立健全其他方面突发公共事件的应急机制，这也是坚持科学发展观和实现“五个统筹”的必然要求。胡锦涛总书记、家宝总理等中央领导同志去年以来就此问题多次作出重要指示，深刻阐述了做好这项工作对维护人民群众根本利益、维护改革发展稳定大局的重要意义。去年下半年以来，我们重点抓了四项工作：一是组织国务院有关部门和单位制订完善突发公共事件应急预案工作。目前，国务院各部门、各单位正在编制和修改的预案有283件。二是召开专家座谈会，研究如何借鉴国外的经验，结合中国的国情，建立有中国特色突发公共事件的应急机制。三是探索如何在全国和地方各级政府建立一个应对突发公共事件体制和机制。四是加快中央有关突发公共事件方面的立法工作。这项工作由国务院法制办牵头，主要是起草紧急状态法，争取在年内提交全国人大常委会审议。总之，我们必须从全局和政治的高度，充分认识建立健全突发公共事件应急机制的极端重要性和紧迫性。　　(一)建立健全突发公共事件应急机制，是贯彻落实“三个代表”重要思想的本质要求。“三个代表”重要思想的本质是立党为公、执政为民，这是我们党的根本性质决定的。贯彻落实“三个代表”重要思想，要求各级领导干部一定要提高驾驭市场经济和复杂局面的能力，积极预防和有效化解经济社会发展过程中面临的风险、困难甚至危机。学习贯彻“三个代表”重要思想，归根到底要落到我们当前急需要做的工作上去。我们的政府必须集中力量做好人民希望我们做的事，不仅要在常态条件下管理好经济社会事务，更要在非常态条件下妥善应对各类突发公共事件，切实保障人民群众生命财产安全，维护改革发展稳定的大局。这是各级政府工作的根本出发点和落脚点，也是对各级政府领导干部执政能力新的、更大的考验。　　(二)建立健全突发公共事件应急机制，是落实科学发展观、全面建设小康社会的重要内容。我国已进入全面建设小康社会的新的发展阶段，人民群众物质生活、精神文化、健康安全等方面的需求日益增长，要求我们必须坚持以人为本、坚持“五个统筹”，促进经济社会和人的全面发展。有效应对各类突发公共事件，保证人民群众安居乐业，是落实科学发展观、全面建设小康社会的题中应有之义。我国地域辽阔，经济社会发展基础还比较薄弱，又处在体制转轨的关键时期，各种重大自然灾害分布广、频度高，多种严重威胁群众身体健康和生命安全的传染病尚未得到有效控制，各种社会矛盾仍然比较突出。只有加快建立健全突发公共事件应急机制，有效应对各类突发事件，才能实现全面、协调、可持续发展的目标，才能为全面建设小康社会提供一个长治久安的良好环境。　　(三)建立健全突发公共事件应急机制多，是全面履行政府职能的迫切需要。政府的管理职能，可以概括为十六个字，即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。从这些年我国总体发展的情况看，可以说，前八个字是一条“长腿”，后八个字是一条“短腿”。建立健全突发公共事件应急预案和应急机制，是政府社会管理的重要职能之一。这既是政府自身建设的重要内容，也是目前政府管理的薄弱环节；既是政府工作的当务之急，也是利国利民的长远大计。人民的利益、国家的利益高于一切，各级政府的责任重于泰山!家宝同志在今年的政府工作报告中强调指出：“各级政府要全面履行政府职能，在继续搞好经济调节、加强市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各类突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”。这对各级政府全面履行政府职能、完善社会管理体制、加强社会事务管理指明了方向，我们要扎扎实实地落到实处。　　一个国家的政府，能不能有效管理危机，能不能维护正常的社会秩序，能不能保障老百姓的生命财产安全，是检验这个政府能否取信于民的重要标志。我们的各级政府是人民的政府，一切权利都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民服务。这是宪法赋予我们的神圣职责，也是老百姓对我们的殷切希望。各级政府一定要进一步增强责任感、使命感和忧患意识，务必把思想统一到中央的决策和部署上来，务必把这项工作摆上政府工作的重要位置，务必抓紧建立健全突发公共事件应急机制。各级领导干部要切实负起责任，务必使全体公务员乃至全社会成员进一步认识到这项工作的重要性和紧迫性。　　二、必须清醒地认识公共安全面临的严峻形势　　近几十年，世界上各类突发公共事件不断发生，如何科学应对和及时、有效处置，是当今各国政府必须面对的一个重大课题。　　从国际上讲，虽然和平与发展仍是时代的主题，但世界并不太平，各种矛盾交织，错综复杂。恐怖袭击、局部战争、金融危机，以及对水资源、石油资源的争夺，跨国性重大疫情的传播等不时出现，难以预料的全球性气候反常和难以控制的自然灾害时有发生。2001年，美国“9?11”事件使2797人丧生，直接损失3000亿美元，间接损失达5000亿美元。联合国有关机构测算，这一事件使当年世界经济增长率减少1个百分点。1984年，美国联合碳化物公司在印度博帕尔的农药厂发生异氰酸甲酯外泄事故，造成2万多人死亡，5万多人双目失明，15万人受到伤害。1986年，前苏联切尔诺贝利核电站泄漏事故，造成当场31人死亡、203人患上放射性疾病，直接经济损失13亿美元。事故还造成北欧国家放射性物质含量急剧增加，其中瑞典放射性物质含量超过正常标准100倍，有关专家预测该事故的影响将延续100年。去年8月14日发生的美加大停电事故，使15%的美国人受到影响，经济损失60亿美元；1200万加拿大人受到影响，占加总人口的40%，经济损失数百亿加元。此外，还有1986年，英国伦敦地铁大火灾，1995年日本东京地铁沙林毒气恐怖袭击事件。今年造成201人死亡的西班牙“3?11”火车连环爆炸事件，等等。这些都说明突发公共事件给人类带来的灾难是沉重的。　　国内公共安全形势也不容乐观。从自然灾害看，我国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一。20世纪全球发生的破坏性地震中我国占1/3，死亡人数占1/2；全国有2/3的国土面积不同程度受到洪水威胁，特别是长江、黄河、淮河等七大江河中下游地区，集中了全国1/2的人口，3/4的工农业产值，洪涝灾害的威胁更为严重。1998年发生的特大洪水，使3.344亿亩农田受灾，死4150人，仅直接经济损失就达2551亿元。从事故灾难看，近几年每年因各类事故造成13万多人死亡，70多万人受伤，直接和间接经济损失约2500亿元。去年，道路交通事故死亡10万多人，煤矿事故死亡6434人，火灾事故死亡2497人。在各类事故中，一次死亡30人以上的特别重大事故，平均每月达l.2起。从公共卫生领域看，目前全球新发的30余种传染病已有半数在我国发现。去年全国按规定报告的27种传染病发生近260万例，其中死亡6474人，死亡率为0.48/10万。特别是非典疫情，波及内地24个省份的266个县(市、区)，报告病例5327例，死亡349例。今年发生的高致病性禽流感疫情，波及16个省(区、市)，由于我们采取了积极应对措施，有效控制了疫情，确认的49个疫区已全部解除封锁。但疫情对我国经济发展，特别是家禽养殖业和农民增收造成了严重影响。从社会安全方面来看，近年来一些地方爆炸、投毒、杀人、绑架等恶性暴力犯罪发案率上升；由人民内部矛盾引发的群体性事件持续增多，呈现出跨区域串联和连锁反应特点，甚至引发局部地区社会的不稳定。据专家估算，全国每年因各类公共安全问题造成的经济损失数约占GDP的6%，按2003年国际劳工组织的方法测算，仅工矿企业事故损失就约占GDP的4％。可见，这方面的损失是非常惊人的。　　此外，随着经济社会快速发展，我国公共安全还面临诸多新的挑战。比如，正在兴建的一批重大建设工程，有的处于自然灾害频发地区，重大突发性自然灾害对这些工程构成潜在威胁，而且存在诱发次生灾害的可能；高技术和信息产业的高速发展，在为国家和个人提供全新发展机遇和生活空间的同时，也带来了新的安全威胁。信息网络一旦被敌对势力和恐怖分子利用或破坏，轻则导致经济损失和生活不便，重则致使整个国家政治、经济或军事陷入局部或暂时瘫痪，社会秩序失控；国际经济贸易不断扩大，也加大了外来有害生物和疫病疫情入侵的可能。　　要清醒地认识到，突发公共事件具有突然暴发、起因复杂、难以判断、迅速蔓延、危害严重、影响广泛的特点，而且相互交织，处置不好会产生连锁反应。突发公共事件所具有的“突发性”与“隐蔽性”、“偶然性”与“必然性”之间有一个辩证的关系。我们说非典是突如其来、暴发很突然，具有偶然性，其实，那是由于初始时还不认识它。非典疫情“突发性”背后必定存在着病毒及其传播的“隐蔽性”，“偶然性”背后必定存在“必然性”。我们就是要搞清楚突发事件背后的隐蔽原因，探索“偶然性”背后的“必然性”。应该说，突发事件虽然是突发，但也是有规律可寻的，否则就不能说非典是可防、可控、可治愈的，就难以增强战胜它的信心。各级领导干部都要从这个层次上来认识这个问题，不断探索、掌握其中的规律。要特别提高识别灾害的能力，早一点发现有可能产生突发事件的土壤和条件，就有可能早一步解决问题，减少甚至避免损失。这是我们制订完善突发公共事件应急预案的目的所在。　　三、当前我国在应对突发公共事件中存在的主要问题　　我们党和政府在长期的执政治国实践中，积累了许多处置突发公共事件的经验。近年来，成功应对1998年的亚洲金融危机和抗洪抢险、1999年的“法轮功”事件、2002年“5?7”空难、去年抗击非典和今年防治禽流感等。我们之所以能够平稳度过危机、战胜灾害，靠的就是党中央、国务院的英明决策和坚强领导，靠的就是我们的政治优势和组织优势，靠的就是依靠科学和依靠法制，靠的就是全国人民万众一心和社会各界同舟共济。我们取得的每一次胜利，都使中华民族的凝聚力大为增强，都使党和政府的威望进一步提高。举例来讲，重庆市委、市政府在处置开县“12?23”井喷特大事故中的一个重要经验，就是发挥基层组织和每一个共产党员的积极作用。实践证明，通过处置这次事故，我们党和政府在群众中的威信进一步提高了。这是因为我们在处置工作中，把“对人民高度负责”作为一条红线，贯穿始终。不论是动员2000多人进行拉网式搜救、决不放弃一个可能生还的群众，还是反复推敲技术方案、各项措施确保压井万元一失；不论是妥善安置群众、做好伤员救治、防疫、理赔工作，还是调查事故原因、追究事故责任等，都是把人民的利益放在首位。在关键时刻，我们能不能动员、组织全社会的力量，迅速有效地处置突发公共事件，是检验我们政府是不是、有没有能力对人民高度负责的试金石。　　发挥我们的政治优势，把全社会的力量凝聚起来，再加上先进的科技手段，就一定能应对好各类突发事件。在这些方面，我们已经总结和积累了许多来之不易的经验。一些地方政府在危机管理机制建设上还在积极探索。比如，突发公共事件应急处置报警系统，目前各地大概有三种模式：一种是集中接警，集中处警，一种是集中接警，分类处置；再一种是独立接警，各自处置。在指挥体系上有两种模式：一种是多数省(区、市)针对某一特定的突发事件建立相应的指挥体系，如森林防火、海上搜救、防汛、防治非典和禽流感等，这是一种单一的、主要依托专业部门建立的应急指挥体系。另一种是建立地方政府集中领导、统一指挥处置各类突发公共事件的应急体系，设有专门的组织、协调机构。集中指挥与分类指挥各有利弊，哪一种模式更好，能更有效地整合各方面资源，还需要继续探索和不断总结完善。要把两种模式有机结合起来，这里有个“度”的把握问题。　　从全国总体情况看，应急处置工作还存在很多薄弱环节。　　一是思想认识不足。一些地方还没有把这项工作纳入议事日程，有些领导同志缺乏忧患意识和危机意识，存在侥幸心理；还有一些同志依法预防、依法处置突发公共事件的意识、素质和能力不强，遇到突发公共事件时措手不及，指挥失当。一些地方往往被迫事后拿大钱弥补损失，不愿把钱用在预防工作上。　　二是危机管理体制不健全。去年底发生的重庆开县井喷特大事故，教训是多方面的，其中很重要的一条就是危机管理体制不顺畅。无论是在应急预警体系和指挥体系建设上，中央企业和地方政府的配合上，还是信息报告渠道和时限上，以及专业处置、救援队伍的组织上，都存在一些漏洞，这说明我们的危机管理体制亟待健全。　　三是应急反应和快速处置能力有待提高。有些地方信息报告体系不够健全，不能及时、迅速、有效地收集和上报突发事件信息，存在缓报、瞒报和漏报问题。现有的技术手段、基础设备和人员素质等方面，还不能完全适应快速处置突发事件的需要。 　　四是缺乏科学的灾害评估体系。建立科学的灾害评估体系，是全面反映灾情、确定减灾目标、制定减灾对策的重要依据。目前，从灾情报告的内容、具体标准、上报和公布的程序，到核查、测算的方法等一系列环节还不够规范。特别是灾前预评估、适时跟踪评估、灾后实地评估和减灾效益评估，还没有一整套系统的评估方法和科学的指标体系。　　五是全民防灾意识教育相当薄弱。很多人认为，灾害预防和危机处置，是政府和专业队伍的责任和义务。不少群众个人生活、行为习惯和自救互救能力，与防灾减灾的要求相距甚远，政府和有关部门在全民防灾意识教育，普及灾害自救与互救常识方面，也十分欠缺。由于这些方面的原因，每年在灾害中造成不应有的人员伤亡数量是惊人的。　　六是法制还不够完善。应对和处置突发公共事件，需要明确规定发布危机状态和采取危机措施的主体的权限和范围；隔离措施和其他危机措施的标准、对象及范围；危机处理中违法违规行为的法律责任；受害人获得行政救济和司法救济的途径，等等。这些都必须通过立法来解决。　　上述问题必须引起我们的高度重视。要通过认真总结古今中外的经验教训，扎实解决这些问题，提高各级政府，乃至整个社会、整个民族应对突发公共事件的能力。　　四、明确我国突发公共事件的分类　　我们所说的突发公共事件，主要是突然发生，造成或者可能造成重大伤亡、重大财产损失和重大社会影响，危及公共安全的事件。认真研究和合理确定突发公共事件的分类，对于明确责任、制定预案、科学组织、整合资源具有重要意义，是做好危机应对和处置的基础性工作。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，大致可分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件四大类。其中，社会安全事件主要是指涉及社会稳定和国家安全的重大突发事件，包括敌我矛盾和人民内部矛盾。这四大类下分15个分类，共计98种。　　第一类是自然灾害，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾7个分类。水旱灾害是指江河堤防决口、洪水泛滥、严重干旱等。当灾害使1个或多个省(区、市)大范围受灾，或局部地区受灾程度达到毁灭性时，称为特大水旱灾害。气象灾害是指暴雨、台风、冰雹、龙卷风、沙尘暴等。当灾害造成重要城市或50平方公里以上区域内特大人员伤亡和巨大经济损失时，称为特大气象灾害。地震灾害分类中对首都圈等人口密集地区、国内其他地区(包括港澳台)发生的地震规定了不同震级。当大中城市或人口密集地区发生的地震达到6.5级以上，或者造成特大人员伤亡和巨大经济损失时，称为特大地震灾害。地质灾害是指山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等。当灾害造成30人以上死亡，或者经济损失巨大时，称为特大地质灾害。海洋灾害如风暴潮、巨浪、海啸等。当灾害造成沿海重要城市或50平方公里以上区域内特大人员伤亡和巨大经济损失时，称为特大海洋灾害。生物灾害包括暴发大面积病虫草鼠害；新传入境内有害生物暴发、流行；转基因生物导致高侵袭性、传染性、转移性、致病性和破坏性生物灾害等。森林草原火灾是指发生严重森林、草原火灾；居民点、重要设施和原始森林受到火灾严重威胁；境外火场对境内森林、草原造成重大威胁等。当受灾森林、草原面积分别在1000公顷、8000公顷以上，造成巨大经济损失时，称为特大森林火灾、特大草原火灾。　　第二类是事故灾难，包括安全事故、环境污染和生态破坏事故2个分类。安全事故包括生产、交通运输等行业企事业单位发生严重人员伤亡和经济损失的事故；电力、通信、信息网络、金融支付和清算系统、特种设备事故，大中城市供水、燃气供应中断；坠机、撞机等。环境污染和生态破坏事故包括严重水污染，因资源开发造成严重环境污染和生态破坏，危险化学品严重泄漏，核设施发生严重放射性污染等。当环境污染和生态破坏造成特大人员伤亡和巨大经济损失，或濒危物种生存环境遭到严重破坏时，称为特大环境污染和生态破坏事故。　　第三类是公共卫生事件，包括重特大传染病疫情、重特大动植物疫情、食品安全与职业危害事件3个分类。重大传染病疫情包括肺鼠疫、肺炭疽或非典、人禽流感。特大传染病疫情是指影响大，波及范围广，出现大量病人或多例死亡病例等。重大动植物疫情包括口蹄疫、高致病性禽流感等重大动物疫情及植物疫情。特大动植物疫情是指发生一类动植物疫情，或者可能造成人间传播的动植物疫情。食品安全与职业危害事件包括发生百人以上食物中毒；50人以上急性职业病，或者重大人员伤亡事件等。　　第四类是社会安全事件，包括重大群体性事件、重大刑事案件、涉外突发事件3个分类。重大群体性事件包括金融挤兑；党政机关和要害部门遭冲击、围攻；交通要道或枢纽遭阻断；非法集会游行示威、聚众闹事、群体性械斗、冲突事件及暴狱；高校发生人数较多、影响较大聚集，或可能走出校门，造成重大社会影响；涉及境外宗教组织背景的大型非法宗教活动，或者严重影响民族团结的群体性事件；因土地、矿产、水资源、森林、草原、水域、海域等权属争议和环境污染、生态破坏引发群体性事件造成严重后果；因市场商品短缺及物价大幅波动造成的抢购和市场混乱等。重大刑事案件包括杀人、爆炸、绑架、抢劫、投毒和邮寄危险物品；走私、金融诈骗；劫持民用航空器、客轮和货轮；危害性大的放射性材料或数量较大的炸药或雷管被盗、丢失；非法捕杀、砍伐国家重点保护野生动植物和破坏物种资源致使物种或种群造成灭绝危险；重大制贩毒品案件；盗窃、出卖、泄露及丢失国家秘密资料；攻击和破坏计算机网络、卫星通信、广播电视传输系统；在我国境内发生的涉外、涉港澳台重大刑事案件等。涉外突发事件包括外国驻华使领馆或机构遭冲闯；我驻外使领馆或机构及人员遭受重大伤亡和财产损失；其他可能严重损害我对外关系的突发事件。恐怖袭击、危害国家安全事件乃至外敌入侵，也是我们必须高度关注的突发公共事件，要参照军队和公安等部门的有关规定执行。　　关于突发公共事件的分类，目前国际上还没有统一标准。世界各国的分类都是基于各自的国情，做法不尽相同，并且还是不断变化调整的。各类突发事件之间又会相互影响、相互交叉。例如，洪涝灾害、重大事故都会衍生防疫问题，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件都会诱发社会治安问题。我们之所以这样分类，既考虑了我国的国情，也考虑我国的行政管理体制，以便明确责任、分工负责。这种分类标准是一种尝试，随着形势的发展变化和我们认识的不断深入，突发公共事件的类别和内容也可能会有适当调整。　　五、努力提高各级政府应对和处置突发公共事件的能力　　国务院2004年工作要点中已经把制订完善突发公共事件应急预案、建立健全突发公共事件应急机制、提高政府处置突发公共事件的能力，作为今年政府工作的重要任务之一。总的指导思想是，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕全面建设小康社会的目标，坚持以人为本和全面协调可持续的科学发展观，遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则，全面提高政府应对各类突发事件和风险的能力，保障人民群众生命财产的安全、社会政治稳定和国民经济持续快速协调健康发展。做好这项工作千头万绪，任务繁重，但制度建设是根本。关键是制订完善突发公共事件应急预案，在建立健全突发公共事件应急机制、体制、法制上下功夫。概括起来，就是做好“一案三制”工作。　　(一)关于制订完善突发公共事件应急预案。古人讲：凡事豫则立，不豫则废。《左传》里也讲了12个字：“居安思危，思则有备，有备无患”。二千多年前古人就能有这样的认识，很了不起，对今天仍有很大的启迪。做好应急预案工作，要树立很强的危机意识，在常态条件下多想想非常态条件下可能发生的情况，预测可能会遇到哪些风险、哪些灾难、会产生哪些后果。预案工作要覆盖各类严重危害人民生命财产的突发公共事件。要做到有预测、有预警、有预案。有预测，就是要定期分析导致各类突发事件发生的自然、经济、社会因素，准确掌握国内外敌对势力的动态及其．可能对我们构成的威胁，防患于未然。有预警，就是提前识别危机并最大限度地缩短危机事件信息传输、反馈的时滞。有预案，就是一旦突发公共事件发生了如何处置，如何把突发事件造成的损失降到最小。总之，有备何能无患或者把灾患减到很小，无备一定是大患。有的同志讲，“预案不是万能的，但没有预案是万万不能的”。这句话形象说明了预案的重要性。回顾一下近年来我们处置突发公共事件的情况，有预案和没有预案确实不一样。比如，水利部和淮河流域的各省、市、县在汛前都制订了详细防洪预案，在去年淮河抗洪抢险中发挥了有效作用。还有重庆的消防预案、黑龙江的森林防火预案、广东和福建的海上搜救及防台风预案、湖北和河南的防洪抗洪预案、新疆的防恐袭击和突发群体性事件处置预案等，各有特点，具有较强的针对性和实用性。但总体上看，各地的工作还很不平衡、制订完善突发公共事件应急预案的任务还很艰巨。需要指出的是，预案对于干部在交替、交流过程中尽快熟悉、了解、掌握当地应对各种突发公共事件的方案、方法，是一个很重要的手段。可以说，制订预案对保持干部在新老交替过程中，处置突发公共事件能力不降低，以及提升干部素质具有十分重要作用。　　制订完善突发公共事件应急预案的基本内容，包括目的、工作原则、法律法规依据、适用范围和级别界定等，概括起来有“八要素”：(1)突发公共事件应急处置指挥机构的组成和相关部门的职责及权限，包括各类应急组织机构与职责、组织体系的框架等，即组织落实要放在第一位；(2)突发公共事件监测与预警，包括预警信息、预警行动、预警支持系统等；(3)突发公共事件信息的收集、分析、报告和通报的制度；(4)突发公共事件应急处置技术和监测机构及其任务，要依靠科学提高专业化水平；(5)突发公共事件分级和应急处置的工作方案，包括指挥协调、人员撤离、紧急避难场所、医疗救治、疫病控制、新闻发布等；(6)突发公共事件预防、现场控制、应急设施、设备、药品、医疗器械及其他重要物资的储备与调度，通信、交通、技术、医疗、治安、资金和社会动员保障等；(7)突发公共事件应急处置专业队伍的建设和培训，包括演练等；(8)突发公共事件发生以后进行科学评估、善后恢复，及时由非常态转为常态。总之，预案要体现早发现、早报告、早控制、早解决，有很强的实用性和可操作性，依照相关的法律法规制订完善，使预案有权威性、有法律依据。　　(二）建立健全应对和处置突发公共事件的管理体制。提高各级政府应对和处置突发公共事件的能力，既要重视解决体制性障碍，又要注重制度上创新，必须要有改革的精神。建立健全体制要抓好四个方面：一是对特别重大的突发公共事件，必须建立集中统一、坚强有力的指挥机构。只有这样，才能实现集中领导、统一指挥，功能全面、责任明确，信息畅通、反应快捷，运转高效、成本合理。国家层面上是如此，省级政府和大城市也应如此。二是发挥我们的政治优势和组织优势，形成强大的社会动员体系。要使我国社会主义制度集中力量办大事的优越性进一步制度化，充分发挥城市社区居民委员会、农村村民委员会等基层组织的作用，做到群防群控，群防群治，调动各方面力量，整合全社会资源，实行军民结合、平战结合，形成应对危机的合力和长效机制。特别需要强调的是，人民群众既是我们处理危机事件的保护对象，又是我们处理危机事件的主体，最终战胜灾害、化解危机的力量源泉蕴藏在广大人民群众之中。三是建立以事发地党委和政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制。同时，以政府为主导，吸收专家参与，吸纳社会各界智慧，强化部门之间协调和合作，及时准确作出应对处置的科学决策。四是建立健全应急处置专业队伍。要充分依靠由公安、武警、预备役民兵组成，必要时部队也参加的基干队伍。这是我们处置突发事件的主体力量。对于处置情况复杂特别是专业化程度高的突发事件，又必须有一支过得硬的专业应急处置队伍。要在党委、政府统一领导下形成“统一指挥、两支队伍”的应急处置队伍格局。要重视人才、培养人才、用好人才，建立一支德才兼备，敢于负责，善于指挥，富有献身精神和专业技术人才的队伍。　　以上四条，是我们在防治非典工作中得出的重要经验。不坚持这些做法，就不会有全国上下、各条战线统筹调度、齐心协力支援北京等疫情严重地区的局面，就不会一周时间建成小汤山大型传染病医院，也不会有集中全军优秀医务人员奔赴小汤山医院的壮举。这四条是非常重要的，带有根本性的经验。　　(三)建立健全应对和处置突发公共事件的运行机制。应对和处置可能发生的突发公共事件，是一项复杂的系统工程，要对事前、事发、事中、事后作出统筹安排。各地在这方面都有一些好的做法，总体上要抓好监测、预警、防灾、救灾和恢复五个环节。我们要通过抓好这五个环节，来提高对突发公共事件全过程的综合管理水平。根据我国当前的实际，要重点建立好四个体系。一是信息报告体系。要充分利用现代化的技术监测手段，做好对可能发生的突发公共事件的预警。要提高突发公共事件信息收集、分析和处理水平，为快速决策和启动应急机制提供依据。按照有关规定和程序,政府向社会发布有关突发事件的信息。对需要在一定范围内保密的信息，通过内部报告机制，及时准确地报告给决策核心机构；对需要动员全社会力量参与处置的事件，通过媒体及时公开披露。各级政府和有关部门不能缓报、瞒报和漏报信息。二是科学决策体系。制订预案的过程，实际上也是实行科学民主决策的过程，每个预案都凝聚着专家们的大量智慧。在应对和处置突发公共事件的过程中，要做到果断决策，实现妥善处置和减少灾害损失的重要前提之一，就是要及时听取各方意见，使决策及时正确，经得起实践和历史的检验。三是防灾救灾体系。坚持以防为主、防抗救相结合，切实加大规划性防灾、工程性防灾、技术性防灾等方面工作力度。救灾是一项极为复杂的、社会性的、一定程度上带有准军事化性质的紧急行动，只有在常态下做好由公安、武警、预备役民兵组成，必要时部队也参加的救灾基干队伍和专业技术队伍的培训与演练，才能在非常态下有效控制并减轻突发公共事件的破坏力，保护人民群众的生命和财产安全。四是恢复重建体系。灾后重建既是灾害发生后救灾工作的继续，也是新的防灾工作的开始；既是对灾毁家园的恢复，也是经济发展的新增长点。最主要的是安置好灾民，恢复正常的生活、生产和社会秩序。同时，灾后重建要坚持统一规划、统一标准、统一领导，力求做到避害趋利、除害兴利，提高区域综合减灾能力。　　(四)建立健全应对和处置突发公共事件的法律体系。目前我国已有的相关法律，如戒严法、防洪法、传染病防治法等，都只适用于某一类突发公共事件，亟需构筑完整而严密的法律体系，使应对和处置突发公共事件走向规范化、制度化和法制化轨道。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，已经确立了我国的紧急状态制度，紧急状态法也已列入全国人大常委会和国务院今年立法计划，要在总结国外紧急状态立法经验基础上，制订适合我国国情的紧急状态法，对突发公共事件的报告、紧急状态的决定和宣布、紧急状态下政府及其各部门的职责和公众的责任、社会资源的征用等作出规范，形成以宪法为根本大法、以紧急状态法为核心、以专门法律和行政法规为基本组成部分的一整套法律制度。宪法修正案将宪法第六十七条全国人大常委会职权第二十项修改为：“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态。”第八十九条国务院职权第十六项修改为：“依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。这就是说，宣布紧急状态的权力在国家。紧急状态法就是要明确地告知每位公民，在紧急状态下应当做什么、不应当做什么和应当怎样做。在紧急状态下，为了全局利益和民族利益，可能要暂时牺牲一些局部利益和个人利益。这一条，对于我们有效应对和处置突发公共事件是至关重要的。各级政府必须坚持以人为本，坚持依法办事，切实加强对公民的人权保护。　　以上所说的“一案三制”能否在应对和处置突发公共事件中发挥有效作用，需要政府、组织和公众相互配合，共同努力。各级政府和有关部门要将这项工作纳入国民教育体系，普及灾害中的自救和互救常识，提高全社会、全民族应对突发公共事件的能力。经验表明，当灾害迫在眉睫或正在发生时，个人的行动是否积极合理，往往决定了他在灾难中能否生存。为此，要强化全民的危机意识，教育群众掌握避灾、救灾知识，做到预防为主，关口前移，因为预防是减少突发公共事件发生的概率、减少由此造成损失的最有效、最经济、最安全的办法。　　六、要把大城市灾害管理和处置作为重中之重　　大城市人口众多，建筑密集，财富集中，是社会的经济、文化、政治中心，一旦发生灾害所造成的影响和损失将非常巨大。因此，大城市在提高集约化、现代化水平的同时，要把提高应对突发公共事件的能力作为政府工作的重要目标之一。　　改革开放以来，我国城市化进程不断加快。据统计，目前全国的城镇化率是39.1%，城镇人口已达5亿，按目前每年增长1%的速度计算，2020年我国城镇化率将达到50%以上，城镇人口将达8亿至9亿。现代城市是一个相互联系的复杂系统，随着城市建设的快速发展，公共安全风险也向城市聚集。不仅高层建筑，油、气、水、电等生命线工程和大型关键设施、设备等重大危险源增多，而且生活保障系统如供水、供电、供气、交通、通讯等公共设施相互的依赖性也在增强。一旦发生公共安全问题，就会引发连锁效应，导致重大伤亡、社会动荡和巨大的经济损失。从我国实际情况看，大城市发生的各类突发事件所造成的损失是触目惊心的。从国际上看，“9?11”事件，不仅破坏了美国的航空、保险、旅游和金融领域的经济活动，还蔓延到制造业、零售业、技术产业等领域。它对人们造成的心理影响，则更为深远，美国人因此对经济和社会的安全感大为削弱。因此，世界上许多国家都把城市灾害管理作为抵御灾害的重中之重。　　城市灾害除了具有突发公共事件一般特点外，还有其自身的一些“特色”：一是灾害种类多。除了地震、洪水、干旱、台风、火灾、战争、瘟疫等传统灾害以外，伴随着人类的资源开发和工程活动又出现了许多新的灾害，如矿山挖空塌陷、温室效应、工程事故及化学污染、核泄漏等。二是受灾对象多。各种建筑物、供水、供电、供气、供热、通信等生命线工程、水利工程设施、交通设施、文物古迹等都可能受到灾害的破坏。三是连锁性强。城市各产业部门之间，特别是工业部门间的联系非常密切复杂，一旦一个或多个生命线系统受到破坏，很容易形成连锁反应，产生一系列次生和衍生灾害。随着城市人口密度增大及经济发达程度的提高，这一特点会更加突出。　　城市灾害的上述突出特性，决定了城市必须要有应对突发公共事件的处置预案，这是城市管理的一项十分重要的基础性工作，必须常抓不懈、警钟长鸣。就此，我提出一些问题供同志们深入研究和思考。一是怎样建立一个统一领导、分级管理、各负其责、联系紧密、反应迅速、高度协调的全天候应急处置体系；二是怎样完善城市的社会动员机制；三是怎样有效整合和合理利用全社会资源；四是如何建立规范的、通畅快捷的信息报告制度；五是怎样做到在党委、政府统一领导下，公安、武警、消防、医疗急救等专业力量和社区救援组织相互协调、配合，专业化救援队伍、志愿者队伍、社会应急力量的建设和培训如何进一步加强；六是如何提高群众应对灾害的心理素质，保持冷静、平静、沉着面对突发灾害的心态；七是如何把预防工作纳入城市发展战略与规划，怎样规划和建设各种应急避难场所；八是如何确定全社会统一、家喻户晓的灾害报警、接警处置的警号，确立紧急状态分级标准及相应警报色。　　总之，建立健全突发公共事件应急机制是一个重大课题，请同志们在工作实践中加强研究、勇于创新、大胆探索。这次会议虽然重点研究的是城市突发公共事件应急和处置问题，但是大家还要特别关注农村处置突发公共事件的工作，因为我国相当部分农村地区在突发公共事件应对和处置方面，基本上处于不设防状态。从农村发生的突发公共事件看，大多数集中在自然灾害和公共卫生事件上。我们要坚持以人为本和科学发展观，推进实现“五个统筹”的重点在农村，但同时难点也在农村。党中央、国务院高度重视农村经济社会事业的全面、协调和可持续发展，加大了中央财政资金和国债资金投入力度，在防灾减灾和公共卫生建设上采取了一系列政策措施，将会大大提高农村抵御自然灾害的能力和公共卫生水平。　　制订完善突发公共事件应急预案工作，时间紧、任务重。各级政府一定要加快制订完善应急预案，提高应对能力，掌握应对和处置突发公共事件工作的主动权。